L'Arctique canadien et la guerre en Ukraine comme multiplicateur des vulnérabilités passées
Laura Borzi,
Analyste au Centro Studi Italia-Canada et expert de l'Arctique
L'Arctique est directement touché par l'interaction de deux crises mondiales en cours, le changement climatique et la guerre en Ukraine.
En ce qui concerne la première, la compréhension et la gestion des changements environnementaux importants tels que la fonte de la glace de mer, le dégel du pergélisol, l'augmentation de la fréquence des phénomènes météorologiques extrêmes à différentes latitudes et la longue saison des incendies de forêt, nécessitent une collaboration scientifique et diplomatique urgente, malgré le fait que le conflit en Europe ait entraîné la suspension des relations avec Moscou, même sur les questions concernant le Nord. L'agression de Moscou contre Kiev a profondément affecté la gouvernance et la collaboration internationales dans l'Arctique, à tel point que le Conseil de l'Arctique, un forum intergouvernemental clé dans la région, n'a pas été en mesure de remplir son rôle indispensable d'interaction et d'harmonisation entre la science et la politique au cours de la présidence russe de 2021-23. La présidence du Conseil transmise à la Norvège le 11 mai 23 pourrait être une circonstance particulièrement favorable dans cette phase de tension profonde entre les parties, étant donné la compétence historique et pragmatique d'Oslo dans la gestion des relations avec Moscou. En février dernier, les États membres du Conseil de l'Arctique ont décidé que les travaux des groupes de travail, qui constituent l'essence même du fonctionnement du Conseil, reprendront progressivement en mode virtuel. Cela est essentiel pour relever le défi climatique et résoudre d'autres problèmes urgents dans le Nord. Il reste la gravité du défi lancé par la Russie à l'ordre systémique en violant les normes inviolables du droit international, en acquérant des territoires par le recours à la force, ce qui risque de rendre instable une région qui, pendant près de trente ans, a été considérée comme vouée à la paix et à la coopération internationale.
Vue d'ensemble
En février 2022, la deuxième phase de la guerre contre Kiev, après le premier épisode en 2014 de l'annexion de la Crimée et de la déstabilisation du Donbass, a provoqué une onde de choc qui s'est propagée bien au-delà de l'Ukraine. La confrontation entre les belligérants met en jeu l'architecture de la sécurité en Europe et l'équilibre futur de l'Eurasie. Après avoir fait disparaître la possibilité d'une systématisation des valeurs par la convergence économique et le dialogue politique, l'agression russe a eu des effets systémiques, et la région arctique elle-même, site traditionnel de coopération internationale, a connu des changements majeurs dans la structure de sécurité globale et l'infrastructure militaire qui se transforment à la suite des actions de Moscou. Il est clair que les répercussions de la guerre entre Moscou et Kiev continueront à avoir un impact sur le système international à moyen et à long terme.
L'annexion de la Crimée en 2014 avait déjà constitué un acte révolutionnaire et régressif, le déclenchement d'une crise et l'affaiblissement des relations entre la Russie et l'Occident avec un premier système de sanctions qui ont eu un impact sur d'importantes activités économiques dans l'Arctique russe. La région, riche en ressources naturelles, notamment en gaz et en hydrocarbures, a été le moteur de la fortune économique du pays depuis les années 2000, consolidant le leadership de Poutine et favorisant le retour de la Russie sur la scène internationale dans une tentative de reconstruire le statut de puissance du pays et de réclamer une place conséquente sur la scène mondiale.
En juillet 2014, les sanctions des États-Unis et de l'Union européenne ont affecté le transfert de technologie pour le forage en eaux profondes à moins de 150-152 mètres, ainsi que l'exploration et le développement des réserves d'hydrocarbures. Pourtant, en 2018, la zone générait entre 12 et 15 % du PIB et, en 2020, 80 % du gaz combustible et 17 % du pétrole étaient produits dans l'Arctique. En 2014, l'annexion de la Crimée et les tentatives de déstabilisation de l'Ukraine occidentale par Moscou avaient eu pour effet de modifier, aux yeux de l'Occident, la perception de la Russie, amenant les États-Unis et leurs alliés européens à reconsidérer leur approche de l'Europe, une région jusqu'alors considérée comme stable et sûre. Néanmoins, les événements n'ont pas modifié les relations dans le Nord. Celles-ci restent centrées sur les activités du Conseil de l'Arctique, le forum intergouvernemental qui promeut le développement économique et la protection de l'environnement entre les huit États de l'Arctique, et le dialogue se poursuit de manière très concrète.
À cet égard, il convient de mentionner la création du Forum des garde-côtes pour mieux coordonner les activités de recherche et de sauvetage 2016, le Code polaire pour réglementer la navigation (en vigueur depuis 2017) et l'accord pour un moratoire sur la pêche dans l'océan Arctique (2018) en vigueur depuis 2021).
Le document de politique étrangère de la Russie pour 2020 était également dépourvu de tout langage hostile à l'égard de l'Arctique, contrairement à ce qui était réservé à d'autres régions de la planète. En matière de politique internationale, selon l'universitaire russe Natalia Viakireva , la Russie présente deux aspects : un révisionnisme agressif dans l'espace post-soviétique et une sorte d'internationalisme libéral dans la sphère des relations circumpolaires.
Le tableau des relations de pouvoir dans le Nord était en fait assez différent de celui au niveau systémique, Moscou jouant un rôle dominant en tant que quintessence de l'État arctique. La Russie possède la plus longue frontière maritime du monde, 24 140 kilomètres face au pôle Nord, et a des intérêts économiques et militaires considérables dans la région.
Les autres États de l'Arctique n'ont pas souhaité modifier le statu quo, évitant même à l'Alliance atlantique de s'intéresser à l'Arctique, ce qui a été jugé inutile. Une zone géographique à la fois sauvage et fragile, relativement isolée de la dynamique de la politique mondiale, avec une gouvernance régionale et une coopération fonctionnelle sur les questions de développement économique et de protection de l'environnement qui ont prévalu jusqu'en février 22.
Néanmoins, diverses tendances indiquaient depuis longtemps la présence de facteurs susceptibles d'influencer la coopération arctique, tels que les relations de plus en plus complexes entre la Russie et l'Occident, la rivalité croissante entre Washington et Pékin et la perception généralisée de l'affaiblissement continu de l'ordre international construit au lendemain de la Seconde Guerre mondiale.
Sur le plan militaire, un dilemme de sécurité émerge dans la région arctique avec une augmentation des exercices militaires et une mise à jour des stratégies des principaux pays arctiques. Les différents documents politiques consacrés au Nord continuent de souligner l'engagement inaltéré en faveur de la coopération dans le cadre du droit international au sein du système de gouvernance de la région arctique, avec la promotion d'activités économiques qui respectent l'environnement fragile, conformément aux critères de développement durable et de protection des populations locales. Si l'objectif commun est que la région reste pacifique, il est désormais jugé nécessaire de ne pas négliger les aspects de la sécurité dure avec le développement d'instruments de dissuasion crédibles en coopération avec les alliés et les partenaires.
Cette tendance n'a pas seulement caractérisé l'Arctique européen où, en raison de problèmes géographiques évidents, les tensions avec la Russie ont été le plus vivement ressenties, mais aussi l'Arctique nord-américain où les États-Unis et le Canada ont ressenti le besoin de revoir leurs politiques nordiques.
Les États-Unis, qui après la fin de la guerre froide avaient cessé de considérer le Nord comme une priorité sécuritaire, ont signalé un regain d'intérêt pour l'artère Atlantique Nord-Arctique avec l'administration Trump en 2018 : les États-Unis ont rétabli le commandement de la 2e flotte à Nortfolk et sont revenus sur la base aérienne de Keflavik en Islande.
En mai 2019, le discours du secrétaire d'État Mike Pompeo lors de la 11e réunion ministérielle à Rovaniemi a représenté d'une certaine manière un tournant dans l'histoire du Conseil de l'Arctique. Il a remis en question le concept d'État voisin de l'Arctique de Pékin en émettant des doutes sur les véritables intentions de la Chine concernant la Route de la soie polaire. Il a également dénoncé la modernisation des infrastructures militaires russes et contesté le statut juridique de la route maritime du Nord et du passage du Nord-Ouest lui-même, ce dernier étant un sujet de désaccord permanent entre Washington et Ottawa.
Après lui, le vice-président Pence, lors d'une visite en Islande, a indiqué que l'Arctique était devenu une question de sécurité en déplorant l'influence croissante de la Russie et de la Chine dans la région. À l'été 2019, le président Trump a exprimé sa volonté d'acheter le Groenland au Danemark, intentions déjà exprimées à des époques bien plus anciennes, en 1867 et 1946.
La stratégie de sécurité nationale élaborée par l'administration Biden en octobre 2022 dans la partie consacrée à l'Arctique dénonce non seulement l'attitude agressive de la Russie qui génère des risques de nouveaux conflits, mais aussi l'impact de la Chine dans la zone, qui par le biais d'investissements économiques et de recherches scientifiques mène des activités duales avec des applications de renseignement et militaires.
En ce qui concerne le Canada, la politique arctique d'Ottawa s'est développée, depuis la Seconde Guerre mondiale, dans le cadre de sa relation indissociable avec les Etats-Unis et ses alliés transatlantiques, en s'appuyant sur les institutions, le droit international et la diplomatie. Une trajectoire politique marquée par la prudence et contre l'implication d'acteurs extérieurs dans les affaires de l'Arctique, y compris l'alliance atlantique.
Bien que depuis 2007, l'Islande et la Norvège aient activement promu la nécessité d'une plus grande sensibilisation aux questions arctiques également pour l'Alliance, Ottawa, sans remettre en question le rôle de la défense collective également dans l'Arctique auquel l'article 5 du traité de l'OTAN s'applique naturellement, s'est opposé à un rôle dans les nouveaux défis de sécurité (sécurité mais surtout sûreté) pour les communautés de la région, qui est resté le dossier prépondérant.
Il suffit de rappeler que même en 2014, le gouvernement conservateur de Stephen Harper (2006-2015) soulignait que l'OTAN n'avait pas de rôle à jouer dans le Nord et que les États non arctiques cherchaient à exercer une influence dans un espace qui ne leur appartenait pas.
Pourtant, suite à l'annexion de la Crimée, c'est le Canada qui avait visiblement protesté au sein du Conseil de l'Arctique en boycottant les activités des différents groupes de travail.
Pendant le mandat de Harper, en effet, presque tous les contacts bilatéraux avec Moscou avaient été suspendus jusqu'à ce que, en 2015, le nouveau gouvernement libéral de Justin Trudeau, par la voix de son ministre des Affaires étrangères Stéphane Dion, fasse remarquer que cette position trop rigide s'écartait clairement de la même politique que celle des États-Unis et des autres partenaires du G7.
Deux ans plus tard, l'arrivée de Chrystia Freeland au ministère des affaires étrangères a marqué un retour à une ligne plus ferme vis-à-vis du Kremlin ; après tout, le climat pour l'engagement bilatéral avec Moscou était tout sauf favorable. À tel point qu'avec le document de 2017 sur la politique de défense "Strong Secure Engaged", le gouvernement Trudeau a pris note de la situation des changements planétaires en cours et la notion traditionnelle de l'exceptionnalité de l'Arctique en tant que région dédiée à la paix a été rejointe par la notion d'une concurrence stratégique renouvelée. Le document souligne le rôle de Moscou dans le retour de la concurrence internationale au niveau mondial, avec les implications qui en découlent en termes de paix et de sécurité.
L'OTAN a renforcé son attention sur la capacité de la Russie à projeter une force de l'Arctique vers l'Atlantique Nord, Moscou étant en mesure de remettre en cause le dispositif de défense collective de l'Alliance. Ottawa s'est engagé à renforcer la connaissance de la situation et le partage des informations dans l'Arctique, y compris avec les alliés de l'OTAN.
Le document fait état d'un changement substantiel dans la position officielle du Canada : en 2017, le concept de l'Arctique en tant que zone pacifique n'exclut plus la reconnaissance des intérêts de l'alliance occidentale et, en effet, en reliant l'Arctique à l'Atlantique Nord via l'interconnexion du GIUK gap, la carte géographique et mentale de la guerre froide est établie. Les défis qui fragilisaient déjà la stabilité du système international, le retour de la compétition entre puissances, la complexification des conflits, l'évolution technologique et les menaces hybrides se sont accentués.
Six ans après le document de défense et deux ans après l'agression de la Russie contre l'Ukraine, Ottawa a dû s'engager dans un processus de mise à jour de sa politique de défense nationale qui a abouti, le 8 avril 2024, à la publication d'un nouveau document au titre très significatif, Notre Nord : fort et libre : Une vision renouvelée de la défense du Canada dans lequel sont confirmées les grandes tendances susceptibles d'affecter la sécurité et la prospérité du Canada, à savoir l'accessibilité de la région arctique en raison du changement climatique, l'instabilité mondiale croissante et les progrès technologiques rapides.
La tâche la plus urgente reste la tâche "traditionnelle", à savoir l'affirmation de la souveraineté dans l'Arctique et les régions septentrionales, où l'évolution de la géographie physique et de la dynamique géopolitique rend urgente une approche qui accroît la présence, la mobilité et l'état de préparation de la FFAA canadienne dans la région et près de la côte. Il s'agit également de remédier à d'importantes vulnérabilités liées à la connaissance de la situation et à l'infrastructure militaire limitée qui compromettent la capacité des Forces armées canadiennes (FAC) et du Commandement de la défense aérospatiale de l'Amérique du Nord (NORAD) à détecter et à repousser les menaces qui pèsent sur l'Amérique du Nord. Parmi les mesures contenues dans le document du 18 avril 2024 : le contrôle et la surveillance des espaces sous-marins et marins avec une possibilité ouverte de renouvellement et d'expansion de la flotte sous-marine, la création d'une nouvelle station satellite terrestre dans l'Arctique, l'acquisition d'hélicoptères tactiques plus modernes et plus efficaces, la création de centres de soutien opérationnel dans l'Arctique avec des installations logistiques pour une présence militaire plus importante, pour des périodes plus longues et capable d'agir dans un laps de temps plus court dans les régions les plus éloignées du pays.
En ce qui concerne le document spécifique sur la politique arctique, le Cadre de la politique arctique et nordique du Canada, il a été publié en 2019 et est conçu pour orienter les actions d'Ottawa jusqu'en 2030. Dans ce document, les questions liées à l'aspect de la sécurité humaine qui se traduisent essentiellement par la nécessité de combler l'écart des conditions de vie qui distingue les Canadiens du Sud de ceux du Nord. Le document reste un guide indispensable qu'il n'est pas prévu de mettre à jour ; il apparaît plutôt nécessaire, dans le contexte actuel, d'actualiser son prisme d'interprétation.
Les vulnérabilités du Canada dans l'Arctique ne sont pas exclusivement de nature militaire. Les questions critiques qui font que le niveau de vie des Canadiens dans le Nord est inférieur à celui du reste de la population, les inégalités socio-économiques, les déficiences infrastructurelles et les questions non résolues qui, d'une certaine manière, portent encore l'empreinte du colonialisme, peuvent faire l'objet de menaces hybrides visant à saper la démocratie et la cohésion sociale et ce qui, pour Ottawa, a toujours constitué une question inéluctable : l'angoisse de la souveraineté. Comme nous le verrons plus loin, c'est probablement la présence économique chinoise qui matérialise les menaces hybrides immédiates pour le Nord.
Conséquences pour les activités du Conseil de l'Arctique
Les événements du 24 février 22 ont bouleversé l'architecture de sécurité européenne en modifiant le calcul des risques, sous-tendant les politiques étrangères et de sécurité des voisins du Nord avec un changement qui a atteint jusqu'à l'Arctique, une région considérée comme exceptionnelle et pacifique avec trois décennies de coopération internationale ininterrompue derrière elle.
Tout d'abord, depuis mars 2022, le Conseil de l'Arctique a cessé de fonctionner lorsque 7 de ses 8 membres (à l'exception de la Russie) ont suspendu leur participation aux réunions officielles. Moscou avait pris la présidence tournante du Conseil pour deux ans (21-23) en mai 21 avec un programme sous la bannière des thèmes classiques : peuples arctiques en particulier les peuples indigènes, protection de l'environnement, développement socio-économique, renforcement du Conseil de l'Arctique....
Les travaux du Conseil sans la participation de la Russie ont ensuite repris en juin 2022 et depuis mai dernier, la Norvège a finalement pris la présidence sachant que toute coopération avec la Russie à la manière d'avant février 22 reste une perspective lointaine et incertaine.
En septembre 2023, le ministre des Affaires étrangères Lavrov a annoncé que la Russie se retirerait formellement du Conseil euro-arctique de Barents, l'organisation régionale réunissant les pays de l'Arctique européen, et de la Commission européenne en raison de la "réticence" de la Finlande à céder la présidence biennale de l'organisation à Moscou.
Une partie de la communauté scientifique internationale met en garde contre l'importance de la coopération scientifique avec la Russie, notamment sur le thème du changement climatique, mais pour l'instant la division entre l'Occident collectif et le Kremlin est très claire, même dans le Nord, où les questions de sécurité dure ont pris plus d'importance, et c'est plutôt le démantèlement de la coopération dans le Nord qui semble se poursuivre.
D'autre part, à une époque où l'ordre international est également remis en question par le recours aux conflits armés, la logique de la confrontation ne peut être atténuée face à la résolution de problèmes mondiaux qui nécessiteraient une coopération. La conviction largement répandue que les aspirations des sociétés doivent prévaloir sur les intérêts des États se décompose en tendances au révisionnisme à l'échelle mondiale.
La mobilisation d'une myriade d'acteurs et de leurs importantes ressources dans l'intention louable de faire prévaloir la "question sociale" sur la question géopolitique ne parvient pas à freiner les volontés de puissance nationales. Même dans l'Arctique, les Etats restent protagonistes, alors que depuis trente ans, la politique circumpolaire et les questions sociétales prévalent, résultat d'une volonté politique précise d'isoler les questions militaires dans des compartiments étanches.
La Finlande et la Suède, ont demandé leur adhésion à l'OTAN (Helsinki 31ème membre à partir du 4 avril 2023) et cela intensifie, s'il en était besoin, le concept atavique d'encerclement de Moscou. Le niveau d'alarme a donc augmenté dans les pays européens de l'Arctique de l'OTAN, dont la Norvège, qui avait déjà annoncé une augmentation importante de son budget de défense en 2016. Par sa situation géographique et sa réputation, la capacité à opérer dans l'Arctique est considérable et un renforcement de l'appareil militaire aura un effet positif sur la capacité de l'OTAN à mener des opérations dans l'Arctique européen. Le budget 2023 répondait déjà à la menace russe qui pourrait mettre en péril les fondements de la sécurité internationale comme l'a exprimé le ministre de la Défense Bjørn Arild Gram . Enfin, en avril dernier, le gouvernement de centre-gauche a annoncé une "augmentation historique" des dépenses militaires de 52 milliards d'euros sur les 12 prochaines années.
Du côté de Washington, la stratégie américaine d'octobre 2022, qui met à jour le précédent document de 2013, souligne que la guerre déclenchée par la Russie accroît les tensions géopolitiques dans le Nord en augmentant les risques d'un conflit non intentionnel, un concept déjà réitéré dans la stratégie de sécurité nationale (2022). En ce qui concerne l'OTAN, la notion politique d'origine norvégienne "High North, Low Tension" qui exprime une vision conservatrice de la région a été la constante de la posture atlantique de l'après-guerre froide, mais depuis 2014, les tensions n'ont cessé d'augmenter, bien que lentement. Le concept stratégique adopté à Madrid en juin 2022 désigne la Fédération de Russie comme la menace la plus importante et la plus directe pour la sécurité, la paix et la stabilité dans la région euro-atlantique, en référence à l'Arctique : dans le Grand Nord, sa capacité à perturber les renforts alliés et la liberté de navigation dans l'Atlantique Nord constitue un défi stratégique pour l'Alliance. Cette préoccupation est réitérée dans le communiqué final du sommet de Vilnius (juillet 2023), qui souligne l'importance des moyens militaires russes dans l'Arctique ; en conséquence, l'Alliance continuera d'entreprendre les activités nécessaires et pertinentes dans la région.
L'invasion de l'Ukraine a représenté une rupture nette dans les relations entre l'Occident et la Russie de Poutine, par conséquent, même dans l'Arctique, la frontière territoriale et politique avec l'OTAN est plus clairement délimitée, non seulement en termes géographiques avec l'ajout de la Finlande et de la Suède, mais surtout pour une trajectoire politique, une vision d'elle-même et du monde, une Weltanschauung, inexorablement divorcée de celle de l'Occident.
La géopolitique de l'Arctique a pour l'instant, et pour une durée indéterminée, quitté la voie de la coopération pour s'orienter vers un clivage entre l'Arctique russe et l'Arctique européen et nord-américain.
Canada: menaces pour la sécurité dans et à travers l'Arctique
Parmi les États de l'Arctique, le Canada a été particulièrement touché par les changements survenus au cours des deux dernières décennies en ce qui concerne les effets du changement climatique et la dynamique géopolitique. L'augmentation des activités commerciales et maritimes par des acteurs étatiques et privés, qui n'ont pas nécessairement une connaissance adéquate de la région, peut avoir des répercussions négatives sur le système arctique dans son ensemble. Les nouvelles opportunités économiques se sont donc accompagnées d'une augmentation significative des questions de sûreté et de sécurité.
De nouveaux États non arctiques, en particulier la Chine, ont pénétré dans les eaux du passage du Nord-Ouest, alimentant l'anxiété liée à la souveraineté qui a toujours caractérisé l'état d'esprit canadien. Si, depuis la Seconde Guerre mondiale, les craintes étaient principalement dirigées vers les États-Unis, engagés dans des activités militaires sur le territoire canadien pour protéger l'Amérique du Nord de la menace soviétique, les préoccupations semblent aujourd'hui plus importantes. Ottawa considère toutes les eaux de l'archipel comme des eaux intérieures historiques sur lesquelles il exerce une autorité totale et exclusive, y compris donc le pouvoir de décider de l'accès aux navires étrangers. Cette position n'est pas partagée par son principal allié, les États-Unis, qui considèrent les différentes routes empruntant le passage du Nord-Ouest comme un détroit international avec droit de passage pour les navires. La même considération est faite par l'UE, tandis que Pékin et Moscou maintiennent des attitudes différentes. Volontairement ambiguë pour la Chine, afin de se ménager un espace de liberté politique plus important. Désireuse de construire la Route de la soie polaire, elle insiste dans sa stratégie arctique (2018) sur les droits et la liberté de navigation en termes généraux, sans plus de précision. À y regarder de plus près, la législation nationale de Pékin sur la mer territoriale est très restrictive et son attitude vis-à-vis de la mer de Chine méridionale laisse peu de place à la liberté de navigation. La Russie, un État côtier comme le Canada, s'aligne sur l'attitude d'Ottawa dans la mesure où Moscou considère également les eaux de la route maritime du Nord comme des eaux intérieures et, comme le Canada, fonde sa revendication sur le concept de titres historiques en vertu de l'article 10 de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer.
À l'heure actuelle, le volume limité des échanges commerciaux est tel qu'il n'est pas nécessaire de justifier des frictions entre gouvernements alliés. Au contraire, le maintien de la position juridique canadienne à l'ère d'une concurrence stratégique accrue semble fonctionnel pour contrer les menaces hybrides qui se présentent dans la zone maritime, en particulier de la part de la Chine.
Plus généralement, le Canada est confronté à d'importantes lacunes en matière de surveillance et d'identification/détection des menaces hybrides et conventionnelles dans la région. Sans compter que des vulnérabilités stratégiques persistantes peuvent mettre en péril la crédibilité même du pays auprès de ses alliés à une époque de crises multidimensionnelles pour l'Occident.
Le cadre complexe de la recomposition de l'ordre géopolitique mondial rend urgent et indispensable pour le Canada de repenser la sécurité arctique au sens large. Le réseau institutionnel et coopératif autour du Conseil de l'Arctique, dont Ottawa a été l'un des principaux promoteurs avec la Finlande depuis la stratégie de protection de l'environnement arctique de 1991, a été considérablement endommagé.
La création d'une zone de paix et de coopération dans l'Arctique avait été, comme beaucoup d'aspects du monde contemporain, une retombée de la fin de l'empire soviétique, contribuant néanmoins au système d'ordre international qui s'était fixé des règles, des institutions et la pratique du multilatéralisme depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. La diplomatie multilatérale, à la fois bouclier et épée de la politique étrangère d'Ottawa, a été l'instrument sur lequel le pays a construit sa sécurité politique et sa prospérité économique dans une sphère de "sécurité internationale" désormais menacée par la compétition entre puissances, le déclin de la démocratie à l'échelle mondiale, et le défi de maintenir des coalitions viables sur des enjeux globaux et des menaces non traditionnelles, qui ne peuvent pas ne pas passer par la coopération. En ce qui concerne l'Arctique, l'empreinte du gouvernement de Justin Trudeau, en place depuis près d'une décennie, a été de jouer un rôle de premier plan dans les questions circumpolaires tout en faisant avancer les priorités politiques nationales liées au développement socio-économique, à la protection de l'environnement et au bien-être des populations autochtones en s'appuyant sur un système international fondé sur des règles, en engageant de manière proactive les États arctiques et en tentant de contraindre les États non arctiques et les acteurs privés qui, facilités par la plus grande ouverture permise par le changement climatique, ont exprimé des intérêts commerciaux, scientifiques et militaires dans la région.
Dans le scénario de l'après-février 22, le Canada se trouve dans l'obligation d'adapter sa position dans l'Arctique à un scénario de menace amplifiée et de répondre aux vulnérabilités passées avec des perspectives de coopération réduites dans la région, dans un scénario stratégique incertain et instable. La visite du secrétaire général de l'OTAN, Jan Stoltenberg, dans l'Arctique canadien, à une station radar à Cambridge Bay, au Nunavut, et à une base aérienne à Cold Lake, en Alberta, en août dernier, dans le but d'inciter les Canadiens à (re)considérer plus attentivement la sécurité dans l'Arctique, marque d'une certaine manière la fin d'une ère qui a commencé en 1987, lorsque le président de l'URSS, Mikhaïl Gorbatchev, dans son célèbre discours de Murmarsk, a appelé à la coopération pour que l'Arctique devienne une zone de paix et de stabilité.
L'invasion russe de l'Ukraine fait remonter à la surface de l'agenda arctique du gouvernement canadien des questions et des problèmes qui préoccupent Ottawa depuis longtemps, mais qui ne peuvent plus être remis à plus tard. La guerre a hiérarchisé et polarisé la complexité contemporaine avec la multiplication des défis et l'accélération des problèmes qui rendent les choix et les réponses particulièrement onéreux et qui restreignent désormais la marge de manœuvre des puissances moyennes comme le Canada. Ottawa découvre ainsi que la protection de sa géographie n'a plus le poids qu'elle avait au siècle dernier.
Le révisionnisme russe manu militari et le révisionnisme chinois, qui vise à gagner les guerres en évitant de les faire, en étendant son emprise politique dans une zone située à plus de 5000 km de son propre territoire, posent également la question de l'avenir de l'Arctique et de la nécessité de s'adapter à un nouveau scénario dans lequel la tension géopolitique au Nord de la planète prend désormais la forme d'un triangle stratégique dont l'OTAN, la Russie et la Chine sont les sommets.
Deux types de menaces pèsent sur le Canada : l'une au niveau mondial, qui l'oblige à relever le défi de la concurrence entre les puissances et qui se traduit essentiellement par la mise à jour de NORAD.
Une seconde, au niveau domestique, est la gestion des menaces hybrides, c'est-à-dire des opérations de déstabilisation par des acteurs étatiques ou privés tiers dans la région devenue plus convoitée et plus encombrée du fait du changement climatique.
Transversalement, la question du changement climatique avec des impacts immédiats sur la sécurité humaine des peuples autochtones et des effets à court et à long terme sous d'autres latitudes, c'est-à-dire sur l'ensemble de la planète. La prise de conscience de cette réalité immédiate dans le contexte mondial ne doit pas faire douter de la pertinence du concept d'intérêt général de l'humanité pour mettre en œuvre une gouvernance mondiale sur la question. Cela serait possible à travers les instruments disponibles, qui restent le droit international, les institutions du multilatéralisme qui ont émergé depuis la Seconde Guerre mondiale, les organisations internationales (UE, UA) et les différents groupes d'associations d'États comme le G7, le G20, les BRICS, qui ont désormais une composition élargie pour réfléchir et surtout influencer le "nouvel ordre mondial" en gestation, et bien sûr les conférences des Nations unies sur le changement climatique, la méthode transnationale (Thierry de Montbrial, Ramsès 2023, Perspectives ).
La tendance mondiale ne va pas dans le sens de la coopération et même en matière climatique, les Etats avancent à des vitesses différentes et la protection des intérêts nationaux se fait souvent au rythme des échéances électorales et il est difficile d'étendre la rationalité politique en pensant à long terme. Si à l'avenir il sera de plus en plus problématique de réaliser l'intérêt national sans que l'intérêt global soit satisfait, dans l'immédiat le conflit en Ukraine et la guerre entre Israël et le Hamas marquent un double recul sur cette question également : avec des émissions anthropiques sur le théâtre de guerre, qui est déjà une zone vulnérable sur le plan climatique, et la destruction des cadres de coopération régionale.
Le changement climatique
La région arctique, baromètre du système climatique planétaire, connaît un réchauffement climatique quatre fois plus rapide que la moyenne mondiale et une accélération des menaces liées au phénomène dans les sous-régions de la zone dans son ensemble.
Tout d'abord, il y a une diminution de la banquise et un lien entre cette circonstance et l'augmentation des incendies de forêt ; de plus, la diminution de la couverture neigeuse, qui rend la toundra plus verte, s'accompagne d'une modification des écosystèmes de l'Arctique.
Le réchauffement climatique se poursuivra à court terme (2021-2040), principalement en raison de l'augmentation globale des émissions de CO2, comme le montrent tous les scénarios et modèles examinés par la communauté scientifique et présentés dans les rapports du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) sous les auspices des Nations unies. L'Arctique continuera à subir un réchauffement climatique à un rythme supérieur à la moyenne mondiale. D'ici le milieu du siècle, la fréquence et l'intensité des vagues de chaleur, des fortes précipitations, des inondations, des incendies, de la destruction des chaînes alimentaires marines, de l'élévation du niveau de la mer avec des inondations côtières, des sécheresses et des flux de réfugiés liés au climat sont susceptibles d'augmenter. Les communautés arctiques seront particulièrement touchées par ces phénomènes et devront se déplacer et s'adapter à des coûts et des difficultés considérables. Le rythme du changement augmentera de façon linéaire au cours des 30 prochaines années et pourrait s'accélérer par la suite si les émissions de CO2 augmentent.
L'Arctique de 2050 connaîtra des transformations significatives en termes de climat et de géographie.
Pour le Canada, l'été 2023 a été l'une des pires saisons pour les incendies de forêt qui ont dévasté une superficie de 17 millions d'hectares.
Selon une étude menée par un groupe de scientifiques au Canada, en Grande-Bretagne et aux Pays-Bas, la crise climatique a préparé les conditions de développement des incendies et les a rendus 20 % plus intenses. L'augmentation de la fréquence des incendies risque d'être le scénario futur pour le Nord également, avec une plus grande fréquence d'événements impliquant le sol, plus difficiles à maîtriser et à éteindre, et plus nocifs dans le sens où ils libèrent des polluants dans l'atmosphère. En raison des caractéristiques du sol arctique, les incendies peuvent rester en sommeil pendant l'hiver et se rallumer lorsque les températures remontent, d'où leur nom d'incendies zombies. La présidence norvégienne du Conseil de l'Arctique a récemment lancé l'initiative sur les incendies de forêt, un projet visant à renforcer la collaboration, les connaissances, le partage et le partenariat circumpolaires afin de répondre à cette urgence climatique.
Cette initiative sera mise en œuvre en coopération avec le Conseil international des Premières nations Gwich'in du Canada et de l'Alaska et les groupes de travail concernés du Conseil de l'Arctique.
Lors de la dernière assemblée ordinaire des Nations unies, le Premier ministre Trudeau s'est engagé à limiter les émissions de CO2 des industries fossiles en 2023 dans le cadre de ses engagements en matière de lutte contre le changement climatique. Dans le Nord canadien, l'insuffisance des efforts de lutte contre le changement climatique au niveau national et planétaire se conjugue à un manque d'infrastructures qui menace la sécurité des populations du Nord.
Avec le Cadre stratégique pour l'Arctique et le Nord 2019, fruit d'un long processus d'élaboration d'une feuille de route avec les peuples autochtones, le gouvernement central a placé un certain nombre de priorités nationales au centre de l'action politique, notamment le développement d'infrastructures de transport, de ports, d'aéroports, de liaisons routières et d'énergie.
Au niveau local, le gouvernement du Canada financera des projets de développement visant à résoudre des problèmes chroniques tels que le logement et la connectivité.
Combler le déficit d'infrastructures d'ici 2030 semble être une entreprise de taille, même si le budget 2023 a réservé des ressources à cet effet avec, par exemple, des investissements de 4 milliards de dollars sur sept ans pour le logement urbain et rural. Le nouveau budget poursuit également la voie de la réconciliation entre le gouvernement d'Ottawa et les peuples autochtones avec des mesures visant à assurer une amélioration de la vie des peuples du Nord en ce qui concerne les conditions de santé (y compris l'alimentation et la santé mentale), l'accès à l'éducation, en particulier l'enseignement universitaire, le soutien aux besoins économiques (avec des investissements de 388 millions de dollars dans l'entrepreneuriat, le tourisme autochtone et l'énergie propre), le logement et, bien sûr, le grave déficit d'infrastructures avec une allocation de 918 millions de dollars en plus des 5 milliards de dollars déjà fournis aux communautés en 2024-2025.
La disparité des infrastructures avait déjà été mise en évidence dans un rapport de 2020, qui soulignait les inégalités importantes de la population inuite du Nunavut.
Pas moins de 55 indices d'inégalité sont liés à 18 domaines d'infrastructure clés regroupés en trois catégories : l'énergie et l'environnement, les citoyens, les communautés et les connexions. Les domaines prioritaires concernent des secteurs tels que l'énergie, l'eau, le logement, l'éducation, la santé et l'alimentation, ainsi que des installations telles que les ports et les télécommunications.
La crise climatique et le manque d'infrastructures ont entraîné une nouvelle détérioration des conditions de vie des Canadiens dans l'Arctique en termes d'économie, de santé, de sécurité et d'environnement. En particulier, la modification des écosystèmes liée au dégel du pergélisol a un impact significatif sur l'accès à la nourriture et à l'eau potable.
L'aspect de la sécurité humaine, enfin, est évoqué par le Conseil circumpolaire inuit dans la Déclaration 2022, où les priorités pour la période quadriennale 2022-2026 sont énoncées : gouvernance, sécurité alimentaire, santé et bien-être, attention à la langue et à la culture, océan Arctique, environnement et déficit d'infrastructures.
Les experts s'accordent à reconnaître la gravité de la situation et la vulnérabilité du Canada dans ce domaine. Le défi pour les peuples autochtones est de trouver un équilibre difficile entre les menaces et les opportunités, la protection de leur environnement avec la préservation des territoires de chasse et le développement du territoire à leur profit. En novembre 2022, un projet d'expansion minière sur l'île de Baffin a été rejeté. En ce sens, au moins l'aspect de la sécurité communautaire semble être sur une voie positive, bien que la longue histoire montre la complexité de l'équilibre entre le développement des ressources, la protection de l'environnement et l'autodétermination des peuples indigènes. Au cours de l'année 2023, le concept de sécurité humaine semble avoir gagné du terrain parmi les observateurs des questions arctiques et, plus important encore, dans la conscience des États. En ce sens, le Sénat canadien estime que la sécurité dans l'Arctique devrait être interprétée de manière plus large pour inclure les questions sociales, économiques et environnementales, avec la participation active des communautés et des gouvernements autochtones. Enfin, on estime que les communautés locales forment un pont naturel entre la sécurité humaine/soft, la sécurité climatique et les affaires de sécurité militaire. En ce sens, l'inclusion des peuples de l'Arctique dans la planification de la défense du territoire est une voie historiquement empruntée par le Canada avec l'exemple des Rangers canadiens. Il est emblématique que le document de défense 2017 réitère la nécessité d'assurer un recrutement ciblé pour les FFAA afin de capturer les talents uniques et les capacités variées inhérentes à la diversité de la population canadienne.
La menace globale à travers l'Arctique et la mise à niveau du NORAD
Le Commandement de la défense aérospatiale de l'Amérique du Nord (NORAD), seul commandement binational au monde créé en 1958, est le résultat d'une collaboration entre Ottawa et Washington qui a débuté dans les années 1930 et s'est intensifiée pendant la Seconde Guerre mondiale.
Il marque, pour le Canada, le passage d'une culture stratégique impérialiste (liée à l'Empire britannique) à celle d'une relation privilégiée avec les États-Unis, c'est-à-dire une culture stratégique continentale qui, à l'époque de la guerre froide, consiste à contrer la menace aérienne soviétique. Moscou ne faisant pas de distinction entre les cibles canadiennes et américaines, le Canada et les États-Unis ont trouvé avantage à traiter l'espace nord-américain comme indivisible et, à ce jour, NORAD, bien au-delà de l'aspect défense, reste la pierre angulaire de la relation politique entre les deux pays.
NORAD a été conçu à l'époque de la guerre froide, où l'Arctique était aussi le théâtre d'un conflit bipolaire, constituant, du fait de la géographie ou de la proximité entre les États-Unis et l'URSS (détroit de Béring 51 miles nautiques), la distance la plus courte entre les deux continents.
Les missions du NORAD ont évolué en fonction des changements de l'environnement géostratégique et technologique, mais restent centrées sur l'alerte aérospatiale, le contrôle de l'espace aérien contre les "menaces aériennes", y compris l'utilisation de l'aviation par les terroristes et, depuis 2006, l'alerte maritime.
Pour accomplir sa mission, le NORAD s'appuie sur un réseau de satellites radar aéroportés et d'avions de chasse basés dans le nord du Canada et en Alaska. Le premier système de défense remonte aux années 1950, lorsque trois lignes de radars d'alerte précoce ont été construites : la ligne DEW (distant early warning), la ligne Mid Canada et la ligne Pinetree.
Au cours des années 1980, sur la base du plan de modernisation de la défense aérienne de l'Amérique du Nord (NAADM) convenu par les deux gouvernements, il a été jugé nécessaire d'élaborer des politiques pour contrer les nouvelles capacités soviétiques, les missiles de croisière à lanceur aérien (ALCM), capables de frapper des cibles clés s'ils sont lancés à longue distance, ce qui a fait craindre une frappe de "décapitation" contre le système C2 et/ou les dirigeants américains.
En 1985, l'installation de nouveaux radars du système d'alerte du Nord (NWS) a commencé, ainsi que la construction d'une série de bases d'opérations avancées pour le déploiement d'avions de chasse de l'USAF (US Air Force) et des CAF (Forces armées canadiennes) afin de contrer les bombardiers et les missiles de croisière de Moscou.
Avec la fin de la guerre froide et l'épuisement de la menace soviétique, une ère de désintérêt pour la défense continentale s'est ouverte, à peine interrompue par les événements du 11 septembre, qui ont constitué un échec de la mission principale, la prévention d'une attaque aérienne, et qui ont eu pour conséquence immédiate l'intégration du personnel civil chargé des radars et de l'aviation fédérale au siège du NORAD à Colorado Springs et la création, en octobre 2002, de l'USNORTHCOM.
Cependant, peu d'attention a continué à être accordée à l'Arctique nord-américain, dont l'intérêt stratégique s'est déplacé à tel point qu'il y a eu, au moins pour le Canada, une véritable atrophie de la composante militaire dans le Nord. La situation a été bien décrite dans une étude réalisée en 2000 pour le compte du ministère canadien de la défense, l'Arctic Capability Study (ACS). (ACS). Au début du nouveau millénaire, le changement climatique a été la question qui a ramené l'attention sur l'Arctique en raison des possibilités offertes par les routes maritimes, les ressources inexplorées et aussi, potentiellement, de nouveaux conflits. L'AEC a souligné que si le Nord est une zone où les défis en matière de sécurité et de souveraineté sont multiples, le Canada n'a pas la capacité de surveiller ces défis et encore moins d'y répondre. La situation était telle qu'elle ne répondait même pas aux exigences minimales fixées dans le Livre blanc de 1994, qui mentionnait à peine l'Arctique, où l'AEC devait répondre efficacement aux situations d'urgence dans la zone maritime et aérienne relevant de la compétence d'Ottawa et à l'intérieur du territoire. En d'autres termes, les capacités de base attendues des forces armées partout ailleurs dans le pays - recherche et sauvetage (SAR), protection de l'environnement, aide humanitaire et assistance aux pouvoirs civils - faisaient défaut.
La période de l'après-guerre froide a été caractérisée par un reflux des conflits entre grandes puissances et dominée plutôt par la menace de l'extrémisme violent avec des armées occidentales formées pour mener des opérations de contre-terrorisme et de contre-insurrection (COIN). Cette époque est révolue et le scénario actuel est celui décrit par l'administration Biden dans la stratégie de sécurité nationale (NSS 2022), dans laquelle une compétition est en cours entre les grandes puissances pour façonner l'avenir.
Les adversaires des Etats-Unis (et du Canada) entendent vaincre l'armée américaine en empêchant tout d'abord son déploiement sur le théâtre des opérations. En effet, compte tenu de l'impossibilité d'organiser une force suffisante sur le champ de bataille en Europe ou dans le Pacifique occidental, il s'agit d'altérer le calcul et la prise de décision de Washington et d'Ottawa en mettant en péril l'infrastructure économique ou en affectant la mobilisation des forces afin de restreindre les options et, par conséquent, d'inhiber le déploiement de l'armée à l'étranger.
L'objectif est de générer une escalade horizontale pour frapper des cibles non protégées en Amérique du Nord. Avec des armes conventionnelles, car frapper l'Amérique du Nord avec des armes nucléaires pour résoudre un conflit régional reviendrait à s'autodétruire.
Dans le contexte actuel, le NORAD est confronté à deux défis:
1) le défi posé par les puissances révisionnistes que sont la Russie et la Chine, ainsi que la Corée du Nord et l'Iran ;
2) le développement par la Russie et, dans une moindre mesure, par la Chine d'une nouvelle génération d'armes de précision comprenant des missiles de croisière, des bombardiers à long rayon d'action et des armes nucléaires furtives à faible puissance explosive et des armes conventionnelles.
En ce qui concerne Ottawa, le document de politique de défense du Canada de 2017, Strong Secure Engaged identifie les trois tendances capables d'affecter le système mondial: l'évolution de l'équilibre des pouvoirs, la nature changeante des conflits et l'évolution technologique rapide.
NORAD, en revanche, n'a reçu qu'une attention limitée, au point que de nombreux observateurs l'ont qualifié de chapitre manquant du document de 2017, alors que la concurrence entre les puissances et les technologies militaires constituent de nouvelles menaces, même pour le Canada, un pays qui a toujours eu une perception de la sécurité liée aux avantages de la géographie. Séparé du reste du monde par trois océans, avec une région inhospitalière au nord et un puissant voisin au sud, il a longtemps confondu sa géographie, immuable, avec sa position géostratégique, soumise au contraire à l'évolution du système de puissance au niveau systémique.
La modernisation du NORAD, il est important de le souligner, ne s'arrête pas à la mise à niveau du NWS mais implique une refonte importante et totale de la défense de l'Amérique du Nord.
En 2020, le commandant de l'époque, Terrance O'Shaughnessy, a averti que les barrières géographiques qui ont protégé le territoire des menaces conventionnelles ne sont plus en mesure de faire de l'Amérique du Nord un "sanctuaire" et de l'Arctique une forteresse, mais plutôt une artère de transit pour les armes conventionnelles avancées et les plates-formes qui les transportent. Dans une étude réalisée en 2020, les généraux Terrance O'Shaughnessy et Peter M. Fesler ont souligné la nécessité d'investir dans la modernisation du NORAD. Une dissuasion crédible par déni est essentielle pour maintenir la crédibilité de la dissuasion stratégique, car une vulnérabilité du continent américain pourrait inciter la Russie et surtout la Chine à remettre en question le statu quo dans le Pacifique, ce qui entraînerait une crise ou une guerre.
Moscou a notamment mis au point une nouvelle génération de missiles de croisière navals et aériens et développe des capacités de lancement terrestre à longue portée après la fin du traité sur les forces intermédiaires en 2019. À cela s'ajoutent les armes hypersoniques, particulièrement déstabilisantes en raison non seulement de leur vitesse mais aussi de la manœuvrabilité des véhicules de rentrée et, potentiellement, des missiles de croisière à propulsion nucléaire. La Chine suit une voie similaire dans l'orientation de son programme de développement de missiles.
La déclaration conjointe sur la modernisation du NORAD en août 2021 réaffirme que pour le Canada et les États-Unis, l'avantage de la géographie a pris fin et que la concurrence stratégique croissante, les progrès technologiques rapides et le changement climatique ont érodé la protection, exposant l'Amérique du Nord à une menace de missiles plus importante et plus complexe. Quatre domaines doivent être privilégiés : la connaissance de la situation, la modernisation du système de commandement et de contrôle, les capacités de dissuasion et, lorsque cela est nécessaire pour vaincre les menaces aérospatiales, la recherche, le développement et l'innovation.
La stratégie NORAD/USNORTHCOM énonce quatre principes clés : une approche intégrée de la défense (en termes de régions, de domaines et d'États), la connaissance du domaine de l'information et la supériorité décisionnelle. La distinction entre les rôles du NORAD et de l'USNORTHCOM est essentielle : le NORAD assure le contrôle aérospatial et l'alerte maritime pour la défense de l'Amérique du Nord, tandis que l'USNORTHCOM défend les intérêts des États-Unis.
Le NORAD assure le contrôle aérospatial et l'alerte maritime pour la défense de l'Amérique du Nord, tandis que l'USNORTHCOM défend le territoire américain par la dissuasion, la détection et la réduction des menaces, collabore avec les alliés et les partenaires et apporte son soutien aux autorités civiles. Par conséquent, la défense américaine de l'Arctique et de l'espace aérien ne doit pas nécessairement passer par le NORAD, comme c'est le cas pour la défense contre la menace des missiles balistiques GMD et BMD.
À l'heure actuelle, l'Amérique du Nord est vulnérable et ne dispose pas des capacités nécessaires pour faire face aux nouvelles menaces politiques et stratégiques. Dans ce vaste scénario, le contexte de la défense continentale englobe les six domaines et environnements (terre, mer, air, espace, information et cyber) et les considérations de sécurité au sens de la sûreté et de la sécurité.
Tout d'abord, de nouveaux systèmes de détection sont nécessaires pour détecter et suivre les menaces dès le moment du lancement et pendant la trajectoire de vol. La modernisation du NWS, qui, comme indiqué, n'est qu'une partie de la modernisation du NORAD, nécessite une nouvelle génération de radars "over-the-horizon" (OTHR) capables de détecter des cibles situées entre 600 et 1 200 km de distance jusqu'à une altitude de 100 km, donc des missiles de croisière et éventuellement des missiles hypersoniques. En ce sens, la déclaration conjointe du 24 mars 2023 indique un investissement canadien de 6,96 milliards de dollars dans des systèmes de surveillance ou l'acquisition de deux radars Over-the-Horizon capables de couvrir l'Arctique et l'approche polaire de l'Amérique du Nord. En outre, un investissement supplémentaire de 7,3 milliards de dollars canadiens est prévu pour les bases d'opérations avancées (FOL) qui accueilleront les F-35.
Les radars et autres systèmes de détection, tels qu'un système de surveillance des sous-marins dans une approche à 360o, devront être intégrés dans une chaîne de systèmes pour assurer la détection, le suivi, la discrimination des cibles en pré-écoute et l'évaluation des dommages. Cette multiplication des capteurs confère une connaissance du domaine, une domination de l'information et une supériorité décisionnelle, exigences à nouveau mises en exergue
par l'actuel commandant du NORAD et de l'USNORTHCOM, le général Glen VanHerck.
Le défi de la création de la chaîne de systèmes consiste à identifier la menace à la source, c'est-à-dire la capacité de détruire les plates-formes adverses avant de lancer des missiles. Toutefois, si le développement de missiles de croisière à longue portée et de missiles hypersoniques place les plates-formes hors de portée des chasseurs intercepteurs, un autre problème se pose pour le Canada. Engager l'arc avant la flèche" dans le langage NORAD ou lancer les plates-formes avant les missiles comme le suggère le rapport O'Shaughnessy-Festler, c'est-à-dire un commandement NORAD plus offensif alors qu'Ottawa est toujours resté, pour des raisons politiques (et d'approvisionnement), sur une position défensive et a refusé par le passé, et à deux reprises, de participer au programme de défense antimissile, le seul effort significatif de modernisation de la défense nord-américaine au cours des deux dernières décennies. La contribution actuelle du NORAD à la défense continentale est une mission anti-missiles de croisière, alors que Washington dispose d'une couche supplémentaire de défense et de dissuasion. Bien que la ministre de la défense de l'époque, Anita Aland, ait annoncé son intention de discuter de la participation au programme, il est très peu probable qu'Ottawa change de position à ce sujet.
Il semble évident qu'outre le changement climatique, l'élément fondamental qui devra orienter la politique arctique canadienne au cours de la prochaine décennie sera les impératifs de défense de Washington, qui sont d'ailleurs bien définis.
Les États-Unis entendent maintenir leur supériorité en matière de défense, et le NORAD peut être un véhicule par lequel de nouvelles technologies peuvent être mises en place pour atteindre les objectifs souhaités. La stratégie NORAD énonce clairement cet objectif:
«Nous devons défendre nos nations si la dissuasion échoue et si nos adversaires attaquent. Notre voie la plus sûre passe par une infrastructure de sensibilisation tous domaines, intégrée et résiliente au niveau mondial, qui est traitée, synchronisée et présentée de manière à créer une domination de l'information, ce qui se traduit par une supériorité décisionnelle sur les adversaires. L'adoption de ces principes stratégiques nécessite un changement fondamental de culture pour le NORAD et l'USNORTHCOM, ainsi que pour nos partenaires de mission».
Pour le Canada, le changement fondamental de culture implique un engagement en matière d'investissement dans la défense, mais aussi une certaine évolution de la pensée stratégique.
En termes d'effort financier, Ottawa a alloué 38,6 milliards de dollars sur 20 ans à la modernisation du NORAD, ce qui représente l'investissement le plus important pour l'Armée de l'air royale canadienne (ARC) depuis 30 ans.
Enfin, après un long parcours semé d'embûches, l'acquisition d'une flotte de 88 avions de combat F-35 pour un coût de 19 milliards de dollars, plus un investissement de 7,3 milliards de dollars pour la construction des nouvelles infrastructures qui accueilleront les F-35. Avec une première livraison en 2026, la nouvelle flotte jouera un rôle essentiel dans la défense de la souveraineté canadienne en protégeant l'Amérique du Nord et en soutenant les alliés. À cet égard, bien que le Canada soit considéré comme un partenaire fiable au sein de l'OTAN, avec une politique historiquement caractérisée par une participation à toutes les opérations militaires, l'habitude d'Ottawa de maintenir un faible budget de défense a déjà, dans le passé, et même plus récemment, suscité un certain nombre de mécontentements à Bruxelles. En effet, le gouvernement de J. Trudeau ne s'attend pas à pouvoir respecter le Defence Investment Pledge, c'est-à-dire l'engagement pris par les alliés lors du sommet du Pays de Galles en 2014 de porter les dépenses militaires à 2 % du PIB d'ici 2024.
Dans son dernier document sur la défense, Our North Strong and Free, Ottawa s'engage à faire des investissements substantiels dans la défense afin de renforcer la composante militaire en dissuadant et en contrant les nouvelles menaces grâce à de nouvelles capacités : un financement de 8,1 milliards de dollars au cours des cinq prochaines années et de 73 milliards de dollars au cours des 20 prochaines années afin de disposer de forces armées prêtes, résilientes et pertinentes.
Ce chiffre, comparé aux projections de dépenses des autres États de l'Arctique, indique que le Canada est la seule nation qui ne s'attend pas à atteindre le seuil des 2 % dans les années à venir.
Alors que dans le passé, le "club" des pays en dessous du seuil des 2 % était assez large, plus de deux ans après la guerre en Ukraine, Ottawa se retrouve dans une situation plus isolée, pressé par des alliés qui déclarent que les 2 % sont désormais le seuil minimum et non plus le plafond. En avril 2023, le Washington Post a rapporté une nouvelle qui a fait sourciller : selon un document du Pentagone, le Premier ministre Justin Trudeau avait confidentiellement déclaré aux responsables des pays de l'OTAN que le Canada n'atteindrait jamais les objectifs de dépenses militaires fixés par l'Alliance. Selon ce document, les lacunes des FAC étaient telles qu'il n'était pas possible de gérer simultanément une opération majeure de grande envergure, de maintenir le leadership du groupement tactique en Lettonie et de soutenir l'Ukraine. Cette situation resterait inchangée à moins d'un changement de l'opinion publique. Les critiques canadiennes sont donc une source de tension entre les alliés et les partenaires. Alors que le Canada dispose d'un budget de défense agrégé robuste, le sixième plus important parmi les pays de l'OTAN, et qu'il a offert sans délai un soutien politique et militaire à l'Ukraine, il s'est néanmoins montré réticent à augmenter ses dépenses dans le sens de l'élaboration d'une feuille de route précise qui s'aligne sur les plans de l'alliance pour l'avenir immédiat.
Il semble presque que le pays bénéficie d'une carte mentale dépassée, c'est-à-dire de la circonstance et de la perception d'être dans un environnement géopolitique très différent de celui des États européens, en particulier de ceux qui sont limitrophes de la Russie. Pourtant, la perception a changé. Un sondage réalisé il y a quelques mois indiquait que 75 % des Canadiens estimaient nécessaire d'augmenter les dépenses de défense pour la protection du territoire. Il s'agit probablement d'un effet direct de la guerre en Ukraine et des tensions entre les États-Unis et la Chine, avec la quasi-collision dans le détroit de Taïwan en juin dernier. La même enquête montre que l'Arctique est la région dans laquelle les Canadiens craignent le plus pour leur sécurité territoriale et, en fait, 73 % de l'échantillon souhaiterait davantage de bases dans le Nord, signe que la géographie perd de sa popularité avec le retour de certaines craintes de l'époque de la guerre froide (Moscou) mises à jour par de nouvelles menaces (Pékin). Toutefois, il subsiste un certain décalage entre les engagements verbaux du gouvernement et les actions concrètes.
L'actuel ministre de la défense, Bill Blair, a souligné, lors du Forum sur la sécurité d'Halifax (17-19 novembre 2023), la nécessité d'allouer des ressources aux aspirations du pays, même en période de resserrement budgétaire.
Compte tenu des problèmes critiques qui se posent dans la région arctique, il est essentiel de repenser l'engagement dans les alliances NORAD et OTAN afin de maximiser la sécurité nationale et de remédier aux vulnérabilités stratégiques exacerbées par l'agression russe en Ukraine et mises en évidence lors de l'opération de surveillance chinoise en février 2023. Bien que la politique de défense canadienne se soit développée depuis la Seconde Guerre mondiale selon deux axes distincts, à savoir la relation Canada-États-Unis d'une part et l'engagement de l'OTAN en Europe d'autre part, ces plans se chevauchent de plus en plus. Lorsque l'alliance trouvera en Moscou la menace la plus importante et la plus directe pour la sécurité des alliés et en Chine l'acteur qui cherche à renverser l'ordre international fondé sur des règles dans les domaines spatial, cybernétique et maritime, il y aura une présence renforcée de l'OTAN dans le Nord visant à affaiblir la prépondérance de Moscou et, dans l'avenir, de Pékin. Bien que l'Arctique nord-américain présente des caractéristiques distinctes de l'Arctique européen, la dynamique sécuritaire au niveau systémique du triangle stratégique OTAN-Russie-Chine se fera sentir dans l'ensemble de la zone circumpolaire. Cela se traduira par des déclarations stimulantes, une concurrence, des exercices militaires et, par conséquent, une intensification des activités des alliés dans le Nord.
Cette situation pourrait inciter le Kremlin à agir de manière imprévisible, et il est donc dans l'intérêt des alliés, dans l'ensemble, de renforcer la capacité de dissuasion mais aussi de réassurance à l'égard de Moscou afin d'éviter d'autres scénarios de conflit indésirables. Dans ce cadre, le Canada redevient la porte d'entrée du continent américain et NORAD la porte dérobée de l'OTAN dans l'Arctique:
«Nos contributions à la sécurisation de l'Arctique constituent un élément important de la défense des flancs occidentaux et septentrionaux de l'OTAN et soutiennent directement les efforts de dissuasion plus larges de l'OTAN».
Le nouveau document sur la défense témoigne ainsi de la manière dont le gouvernement d'Ottawa a pris conscience de la nécessité d'élargir son propre rôle dans le scénario mondial.
Menaces hybrides: la Chine
La dynamique systémique en place depuis plus d'une décennie, qui dessine le triangle stratégique États-Unis-Russie-Chine, a progressivement introduit des éléments de tension dans l'environnement géopolitique de l'Arctique.
Dans un scénario exacerbé par la guerre en Ukraine, l'attention des observateurs s'est concentrée sur les menaces globales qui, en Amérique du Nord, consistent en des menaces conventionnelles. Cependant, l'environnement sécuritaire est bien plus complexe. Cette complexité découle de l'internationalisation de l'Arctique sous l'effet conjugué du changement climatique et de la mise à jour de l'équilibre mondial des pouvoirs.
Depuis 2013, la dynamique régionale a été affectée par l'intérêt des acteurs extérieurs pour la région, matérialisé par l'augmentation du nombre d'États observateurs au sein du Conseil de l'Arctique, reflétant le déplacement du centre de gravité géoéconomique mondial vers l'Asie-Pacifique.
Parmi les acteurs qui se sont montrés de plus en plus impliqués dans la zone située au nord de la planète, c'est la Chine qui suscite le plus d'inquiétude, ne serait-ce que parce que sa présence, qui redéfinit les paramètres stratégiques de l'Arctique, s'inscrit dans la vision du président Xi Jingping, qui souhaite faire de Pékin une superpuissance mondiale.
La Chine, qui se définit en 2018 comme un "État proche de l'Arctique", poursuit une politique à deux volets, l'un destiné à un public international qui met l'accent sur la coopération et la recherche scientifique, et l'autre dédié à un public national, où elle présente l'Arctique comme une frontière pour les ressources et l'exploration, ainsi qu'un lieu de compétition entre grandes puissances où, pour les États non arctiques, la science et la diplomatie sont des outils destinés à soutenir les ambitions économiques et militaires. Le récit de l'Arctique en tant que lieu commun mondial, où même les États qui ne revendiquent pas de souveraineté territoriale jouissent des droits de recherche scientifique, de navigation et de pêche, permet d'agir à l'abri d'un défi stratégique manifeste. En bref, une politique arctique composite et hybride, tout comme les menaces posées par la Chine, même en ce qui concerne l'Arctique canadien.
La concurrence avec l'Occident, dont la puissance reste dominante, se manifeste à travers un large éventail d'instruments de puissance nationale, civile et militaire, déployés dans cette zone grise entre la paix et la guerre traditionnelles qu'est l'environnement maritime, espace privilégié où les tactiques hybrides permettent de faire avancer les intérêts politiques et économiques. L'effacement de la frontière entre défense et sécurité est manifeste en mer de Chine méridionale, où les navires chinois s'ingénient à perturber ceux d'autres États jusqu'à ce que Pékin intervienne pour protéger ses propres navires et revendiquer des espaces qu'il considère comme siens, par l'intermédiaire des garde-côtes et, à l'arrière-plan, de la marine chinoise.
Le parallèle avec l'Arctique, trop souvent répété, n'est en effet pas axiomatique, ne serait-ce que parce que si la Chine se dit voisine de l'Arctique, le Nord constitue plutôt son lointain étranger de sorte que Pékin ne peut y supporter les mêmes risques d'escalade qu'à proximité de son propre territoire où la marine nationale se profile à l'horizon.
La procédure consiste donc à revendiquer des droits sur le patrimoine mondial de l'Arctique.
Les modalités se manifestent avec différentes nuances par des investissements dans l'exploitation des ressources, des infrastructures à des fins commerciales, la promotion d'intérêts économiques ou la recherche scientifique, parfois par l'action d'acteurs privés intervenant en tant qu'instruments opaques du pouvoir de l'État.
Le Canada avait déjà élaboré dans les années 1970 une législation attentive à la protection et à la conservation de l'environnement arctique, visant à exclure les acteurs extérieurs. Les motifs de protection de l'environnement, une constante de la politique canadienne, mais aussi de nature politique, à savoir la défense de la souveraineté dans le passage du Nord-Ouest après le passage historique du pétrolier américain Manhattan en 1969. Le Premier ministre de l'époque, Pierre Trudeau, estimait que la présence d'activités commerciales étrangères dans la région constituait une menace pour les droits des peuples autochtones, la biodiversité marine et la préservation de l'environnement. Un demi-siècle plus tard, le changement climatique et les dynamiques géopolitiques donnent à ces préoccupations un caractère plus concret. La pêche, par exemple, est une activité difficilement contrôlable malgré une législation importante et composite en la matière. La présence de navires de pêche a augmenté dans l'Arctique, et la pêche illégale non réglementée et non déclarée est une préoccupation croissante, non seulement en raison des effets sur les écosystèmes marins fragiles, mais aussi en raison des tensions accrues entre les États qui pratiquent cette activité. La Chine, qui a développé la plus grande flotte de pêche en eaux lointaines et une importante industrie aquacole, affiche le pire bilan en matière de pêche illégale.
L'entrée en vigueur en 2021 du traité interdisant la pêche non réglementée dans l'océan Arctique pour une période de 16 ans, dont la Chine est signataire aux côtés du Canada, du Danemark, de l'Union européenne, de l'Islande, du Japon, de la Norvège, de la Corée du Sud, de la Russie et des États-Unis, est d'une grande importance.
Cet accord, qui témoigne du respect de la Chine pour la "communauté arctique mondiale", pourrait être interprété par Pékin comme une pause, une période d'attente, plutôt que comme une interdiction pure et simple. En effet, alors que les stocks de poissons diminuent en mer de Chine méridionale en raison de la surexploitation de la zone et du réchauffement des eaux, la Chine pourrait s'intéresser à l'océan Arctique afin de répondre à la demande alimentaire de la classe moyenne du pays et à son besoin de protéines de haute qualité.
En somme, elle s'engage sur la voie de l'adhésion ou de la contribution à l'élaboration de normes de droit international dans les termes où cela correspond à ses propres intérêts à court terme. Pour l'heure, la ratification du traité de pêche confère à Pékin une sorte de permis de "bonne citoyenneté internationale" dans le Nord.
Un Arctique riche en ressources économiques au sens large, dans une société planétaire en manque de minerais critiques, intéresse aussi les Etats, par exemple pour l'extraction des minerais des fonds marins. À cet égard, le système d'identification automatique, dans le cadre des activités des brise-glaces chinois Xue Long et Xue Long 2, a montré que Pékin s'intéresse à la cartographie des ressources des fonds marins, en particulier de la dorsale Northwind et du plateau des Tchouktches sur le plateau continental américain. Pékin recherche des minéraux et des terres rares sur les fonds marins, mais aussi sur la terre ferme. De manière explicite et non transparente.
En juin 2022, une société de cybersécurité, Madiant, a découvert une campagne pro-Chine qui visait des entreprises minières américaines et canadiennes. Par le biais de faux comptes, des messages négatifs ont été diffusés aux communautés où des activités d'extraction de terres rares devaient avoir lieu. La Chine produit plus de 60 % des terres rares, essentielles aux technologies de pointe et à la transition vers une économie verte, pour laquelle l'Occident tente de réduire sa dépendance à l'égard de Pékin. La présence chinoise, si elle devait se matérialiser dans cette sphère économique de l'Arctique, pourrait créer d'autres problèmes critiques tels que la dépendance du point de vue du marché intérieur ainsi que la possibilité pour Pékin de s'insérer dans les multiples couches de gouvernance qui caractérisent le Nord et d'influencer, par exemple, avec des campagnes de désinformation secrètes qui peuvent influencer l'opinion publique à un niveau local ou national.
La survenue de tels épisodes, à cheval sur les menaces hybrides et la concurrence économique (déloyale), montre à quel point il est nécessaire de rester sur ses gardes pour que l'Arctique canadien développe sa résilience face aux menaces du scénario mondial actuel. La région est particulièrement vulnérable en raison des inégalités socio-économiques par rapport au sud et est confrontée à des défis supplémentaires importants liés au changement climatique, ce qui en fait un environnement très exposé à ces modes d'influence économique étrangère qui peuvent mettre en péril la sûreté et la sécurité.
Le vecteur d'ingérence opaque typique est la recherche scientifique que la Chine mène depuis une vingtaine d'années dans l'Arctique et les mers adjacentes. Le changement climatique affecte l'ensemble de la planète et la recherche est également cruciale pour Pékin afin de comprendre de nombreux scénarios futurs tels que le paysage agricole, la planification industrielle et l'avenir de la vie dans les métropoles.
La recherche scientifique en mer est en partie réglementée par la Convention sur le droit de la mer, qui met l'accent sur ses objectifs pacifiques. En fait, les activités menées ont souvent une double finalité civile et militaire, et si la Chine mène des recherches classiques dans l'Arctique dans le domaine des sciences naturelles, elle n'en est pas moins un acteur dont l'histoire est jalonnée d'activités civiles liées à l'appareil de sécurité de l'État. Les activités de recherche se sont concentrées sur l'hydrographie, l'acoustique des océans et les relevés bathymétriques qui ont des implications évidentes dans les opérations de guerre sous-marine. La Chine a développé la capacité d'installer des instruments d'écoute immergés qui peuvent être utilisés pour suivre les sous-marins alliés dans l'Arctique et, dans un avenir proche, des sous-marins en eau profonde capables d'être déployés dans les eaux septentrionales seront à la disposition de Pékin. Le professeur Rob Hueber, de l'université de Calgary, qui met en garde depuis longtemps contre les tensions géopolitiques dans l'Arctique, souligne que le Canada ne dispose pas de telles capacités.
L'hydrographie est un précurseur important des opérations sous-marines, ce qui alimente les préoccupations occidentales quant au déploiement de forces conventionnelles pour sécuriser les SLOC (Sea Iines of communications) à l'entrée de la région en cas de conflit futur.
Dans ces conditions, ce sont les relations politiques entre Etats qui sont déterminantes. Compte tenu de la difficulté des relations sino-canadiennes (et américaines) ces dernières années, il apparaît de plus en plus difficile d'équilibrer les risques et les opportunités dans l'Arctique en gérant la relation avec Pékin, qui ne recule pas devant les droits accordés aux États par le droit international, mais utilise les activités économiques et scientifiques pour devenir un acteur établi des politiques arctiques afin d'influer sur la géopolitique de la région.
Le Canada est confronté à deux défis: premièrement, combler les lacunes qui limitent sa compréhension de son environnement maritime grâce à des technologies qui améliorent la connaissance de la situation "parce que le manque de connaissance des navires dans l'Arctique crée des vulnérabilités qui, si elles ne sont pas corrigées, pourraient conduire à des incidents qui affecteraient la sécurité, la sûreté, l'environnement et l'économie du Canada". (Rapport sur la fiabilité des eaux arctiques, 2022). L'ampleur et le manque de transparence des activités chinoises, en particulier des expéditions scientifiques dans les eaux septentrionales, posent des risques importants pour la souveraineté canadienne dans l'Arctique et la défense de l'Amérique du Nord en général, en permettant à Pékin de bénéficier d'avantages potentiels futurs dans l'exploitation des ressources, le commerce et les opérations sous-marines dans l'Arctique en général.
Deuxièmement, et cela reste valable pour le Canada comme pour les États arctiques de l'OTAN, la présence de la Chine dans l'Arctique doit être axée sur les menaces hybrides plutôt que sur les menaces conventionnelles, car une trop grande attention portée au Nord dans ce deuxième sens pourrait drainer des ressources utiles des zones stratégiques auxquelles Pékin tient le plus et où se jouera le jeu de l'ordre international dans un avenir proche. x
L'attention portée par le Canada à l'Arctique doit donc encadrer les menaces conventionnelles, mais aussi, et en priorité, les menaces non conventionnelles et hybrides. Pour les menaces conventionnelles qui sont des défis à l'échelle systémique, la réponse est NORAD, mais la menace dans ce sens n'est pas aiguë dans l'Arctique. En tout état de cause, un tel conflit avec la Russie ou la Chine prendrait l'allure d'une véritable guerre.
En ce qui concerne les défis non conventionnels, il est nécessaire d'investir dans des capacités de connaissance de la situation et de maintien de l'ordre. Les dangers posés par les acteurs mandataires découlent de leur capacité à ne pas être détectés. Les activités maritimes qui dépassent les frontières juridictionnelles doivent être abordées en termes régionaux, en impliquant éventuellement les voisins de l'Arctique, principalement les États-Unis, mais aussi le Groenland.
Le Canada a toujours été réticent à l'idée d'une plus grande intégration opérationnelle dans la région et, bien qu'il partage une image opérationnelle de la zone avec Washington, chaque État réagit aux menaces de manière indépendante. Selon l'expert Adam Lajeunesse, la gestion d'un espace aussi vaste et dépourvu d'infrastructures que l'Arctique nord-américain nécessiterait une réponse commune et donc une coordination formelle des brise-glaces et des navires de patrouille afin que la réponse aux menaces ne prenne pas nécessairement les frontières nationales respectives comme limite opérationnelle.
Pour Ottawa, il est essentiel de parvenir à l'élaboration d'une approche 3600 qui impliquerait toutes les organisations fédérales de référence dans le domaine maritime, la Défense nationale, les Transports, la Pêche et les Océans, et la Garde côtière dans leurs domaines de responsabilité respectifs, dans le cadre d'une approche intergouvernementale, cohérente et à l'échelle de l'ensemble du gouvernement.
Conclusions
Dans un avenir proche, les activités dans l'Arctique continueront d'augmenter, tout comme les menaces qui pèsent sur l'ensemble du spectre de la sécurité et de la défense. L'environnement déjà complexe est désormais affecté par l'évolution du cadre géopolitique à un niveau systémique, ce qui entraîne des tensions politiques dans une région qui a été "consacrée" au dialogue et à la coopération internationaux pendant une trentaine d'années. Le Nord est devenu la première frontière où les États arctiques et non arctiques expérimentent de nouvelles approches de la gouvernance dans un monde où le pouvoir est plus diffus, la concurrence politique plus forte et les interdépendances entre l'homme et la nature plus marquées. Le Nord de la planète est un test décisif dans la lutte de l'humanité, dans la sauvegarde de la santé planétaire, mais aussi un point d'observation privilégié de la manière dont les changements dans l'ordre mondial prendront forme dans un avenir proche.
La politique étrangère et de défense du Canada devra inévitablement donner la priorité à l'Arctique. En raison de l'importance stratégique de la région, de ses vulnérabilités internes qui perpétuent l'inégalité entre le Nord et le Sud et qui, en même temps, se prêtent à des menaces non conventionnelles émanant d'acteurs extérieurs à la région. Qu'il s'agisse de la présence des forces armées, des efforts de développement économique, de la prestation de services, du rôle central des peuples autochtones, du changement climatique ou de la défense nationale, le Canada doit se préoccuper de l'Arctique parce que son avenir se trouve dans le Nord. En ce sens, du moins sur le papier, la mise à jour de la politique de défense d'avril dernier représente une prise de conscience géographique claire.
[Voir la bibliographie dans la version italienne]