Con la collaborazione del Centro Studi Italia-Canada, siamo lieti di presentare il Geopolital Brief N.2 «Come difendere l'ordine liberale (COMDOL). Comparare le scelte dell'Amministrazione Biden con le politiche dei suoi predecessori nel post-Guerra fredda», progetto di studio sull'ordine internazionale del Centro Studi Geopolitica.info,  con il sostegno dell’Unità di Analisi, Programmazione, Statistica e Documentazione Storica del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, in cooperazione con il Centro Ricerca "CEMAS" dell'Università "La Sapienza", l'Università degli Studi Internazionali di Roma, Unitelma Sapienza.

 

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Tra le riflessioni contenute nella pubblicazione, riportiamo qui il contributo di Laura Borzi, analista del Centro Studi Italia-Canada, esperta di Artico, difesa, sicurezza e politica estera canadese: "Nuovi terreni di confronto: la NATO in Artico"

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La NATO in Artico

 

Lo scenario di sicurezza mondiale con un potere diffuso, il ritorno delle tensioni geopolitiche e la gravissima crisi scatenata con l’attacco russo all’Ucraina mettono alla prova la trentennale cooperazione artica. E la situazione è molto più complicata di un tempo, perché il riscaldamento climatico non cessa di alterare pericolosamente la fisionomia fisica e geopolitica dell’Artico e dell’intero pianeta.

 

Laura Borzi

 

Introduzione
 

La regione artica è tornata ad essere un’area di rilevante competizione strategica.

Dopo la fine della guerra fredda, durante la quale aveva giocato la sua parte nell’ambito del confronto tra i due blocchi, per tre decenni, ha registrato un costante e intenso livello di cooperazione internazionale, tanto da consolidare la diffusa percezione dell’eccezionalità del Nord al riparo dalle tensioni geopolitiche del resto del pianeta. Un modello di multilateralismo al momento in significativo contrasto con la traiettoria di un sistema globale che assiste alla disgregazione del dialogo e vede il ritorno alla logica di potenza.

Dall’inizio del millennio due fenomeni, in parte correlati, hanno progressivamente modificato la situazione riportando la regione sopra il radar della geopolitica. In primis gli effetti del cambiamento climatico, con lo scioglimento dei ghiacci, la possibilità di apertura alla navigazione commerciale attraverso le rotte polari che facilitano l’accesso alle inesplorate e consistenti risorse economiche[1] con conseguente accresciuta presenza di attori regionali e non regionali.

 

In secondo luogo, la competizione di potenza tra USA, Cina e Russia a livello sistemico, con Pechino e Mosca determinate a modificare un ordine internazionale considerato non più favorevole, si manifesta anche su scala regionale con una competizione in Artico e per l’Artico (Soare, 2020)

La contestazione della gerarchia di potenza, lo sfaldarsi del regime di controllo degli armamenti e la proliferazione di capacità militari avanzate delineano oramai un quadro complesso anche al Nord. L’epoca durante la quale l’Artico poteva considerarsi al riparo dalle turbolenze internazionali può dirsi conclusa.

L’annessione russa della Crimea nel 2014 aveva già rappresentato un atto rivoluzionario e regressivo, uno scossone alle fondamenta dell’ordine post 1945 con il ritorno della geopolitica come principio organizzatore della politica del Cremlino (Bobo Lo, 2015 ). Tuttavia, questo non aveva inciso sulla cooperazione tra gli Stati artici, i cui ministri degli esteri, compreso quello russo, avevano continuato ad enfatizzare la natura pacifica e cooperativa della politica artica (Østagen 2019).

 

Per contro l’attacco russo all’Ucraina nel febbraio 2022 ha sancito, in modo pressoché irreversibile, lo scisma tra Mosca e l’occidente collettivo con conseguenze di portata decennale sul sistema delle relazioni internazionali e, nell’immediato, con la sospensione della collaborazione con la Russia anche nei progetti al Nord.

La NATO ha una dimensione territoriale artica, ma non ha mai elaborato una riflessione strategica sul Grande Nord, per mancanza di consensus in merito al ruolo dell’Alleanza nella regione e, in particolare, a causa di differenti percezioni di sicurezza degli Stati membri. Negli ultimi anni però è emersa la pertinenza strategica del fianco Nord in quanto zona di contatto con una Russia che minaccia la sicurezza dell’area Euro Atlantica e contribuisce all’instabilità lungo e oltre i confini della NATO (Brussels, Summit Communiqué 2021)

 

L’eccezionalità artica alla prova della minaccia militare diretta
 

Dal punto di vista geografico, l’Artico è l’area a nord del circolo polare (66⁰ 32 latitudine Nord). Gli otto Stati che hanno territori artici sono membri del Consiglio Artico, il forum intergovernativo perno della governance artica dal 1996: Paesi costieri, Arctic Five - Stati Uniti, Canada, Danimarca (Groenlandia) Norvegia e Federazione Russa - insieme a Islanda, Finlandia e Svezia.

La tradizione e narrazione dell’Artico come area di pace deve molto alle circostanze storiche in cui l’ordine regionale fu costituito, alla vigilia della caduta dell’URSS quando, con il discorso di Murmarsk[2] nel 1987, il Presidente sovietico Gorbachev proponeva alla comunità internazionale di rendere l’Artico una zona di pace tramite iniziative volte al controllo degli armamenti e a favorire navigazione commerciale, protezione ambientale, ricerca e cooperazione scientifica. Le risposte furono l’elaborazione della Arctic Environment Protection Strategy (AEPS) nel 1991 e, successivamente, la costituzione del Consiglio Artico grazie all’ impulso diplomatico di Finlandia e Canada. Il ruolo delle medie potenze fu determinante sebbene all'epoca gli Stati Uniti del momento unipolare avessero indicato alcuni limiti in merito, sia nella forma - ovvero non avrebbe dovuto trattarsi di una nuova organizzazione internazionale - che nella sostanza, il forum non avrebbe dovuto occuparsi di questioni di sicurezza militare. La governance artica si è progressivamente sviluppata come un regime, un insieme di principi espliciti o impliciti, normative, regole e procedure decisionali tra attori le cui aspettative convergono in un’area determinata delle relazioni internazionali (Krasner, 1982), un’architettura di collaborazione basata sui temi specifici della soft security e low politics, ambiente, cooperazione scientifica, benessere delle popolazioni indigene (Exner Pinot, Murrey, 2017).

Le relazioni circumpolari cooperative sono state rese possibili da una densa rete istituzionale che si è stratificata nel corso del tempo non solo all’interno del Consiglio Artico, nel cui ambito accanto a strumenti di soft law sono stati negoziati anche trattati internazionali vincolanti, ma anche tramite un network di organismi specializzati, indipendenti e complementari quali Arctic Costal Guard Forum, Arctic Economic Council. Nel 2008, con la Dichiarazione di Iluissat[3] gli Stati costieri affermavano che l’Artico sarebbe stato regolato dal diritto internazionale[4] decretando così la chiusura alle eventuali rivendicazioni da parte di attori non regionali.

Il progetto dell’Artico come area di pace è stato ribadito nei discorsi ufficiali e nei documenti strategici degli Stati con territori a nord e nelle dottrine artiche degli Stati osservatori del Consiglio Artico tra cui Paesi NATO[5] e per ultimo nella politica artica dell’UE (2021).

 

La Federazione Russa, che ha assunto la presidenza biennale del Consiglio a maggio 2021 con un programma[6] orientato su popolazioni indigene, protezione ambientale, sviluppo socio economico e rafforzamento del Consiglio Artico, ha condiviso costantemente questa linea cooperativa, assumendo nel Nord un atteggiamento di partner attivo, con un significativo contributo alla elaborazione di trattati vincolanti (Laurelle 2020).

La narrazione dell’eccezione artica cui fa riferimento la stessa Cina, Stato osservatore del Consiglio dal 2013, ha una matrice non solo nel contesto storico in cui le relazioni sono state istituzionalizzate, ma anche in un approccio non tradizionale e selettivo alla sicurezza (Gjørv e Hodgson, 2019) considerata nell’aspetto safety e dunque alla mancanza di fora[7] in cui discutere questioni militari. Questa circostanza è diventata una criticità dal momento in cui la condotta militare russa e le ambizioni economiche cinesi hanno fatto emergere la dimensione strategica della sicurezza, e in particolare dal 2014 allorché, in seguito agli eventi della Crimea, il concetto di sicurezza ha ripreso a Nord le tradizionali sembianze: rafforzamento della sovranità territoriale e dissuasione .

Sono mutate le percezioni di sicurezza degli Stati del Nord nei confronti della politica estera e militare del Cremlino anche in relazione alla regione artica e questo ha comportato una maggiore presenza alleata con esercitazioni NATO e pattugliamento strategico americano[8].

La Russia, quintessenza dello Stato Artico, geograficamente il 53% della zona polare, è al centro del cambiamento dello scenario regionale.

Tutti gli Stati artici ospitano istallazioni militari nei rispettivi territori, ma l’ampiezza degli investimenti di Mosca connessa ad una propensione all’uso della forza nell’ambito di un militarismo costitutivo e fondante la Russia di Putin (Facon, 2021) hanno finito per allertare i membri dell’Alleanza contribuendo alla comparsa di un dilemma della sicurezza.

 

NATO, dall’approccio soft alla preoccupazione strategica
 

L’Alleanza atlantica ha affrontato la complessità della geopolitica artica privilegiando l’aspetto politico su quello militare. La difesa dell’integrità territoriale degli Stati membri (Art 5 del trattato) si applica naturalmente ai cinque Stati Artici[9], tuttavia il peso specifico dell’artico nelle politiche di difesa dei singoli governi è assai differente. I Paesi NATO non artici, Italia compresa, hanno sviluppato una prospettiva in termini di gobal commons e pertanto pongono enfasi sulle questioni di cambiamento climatico su scala planetaria e sulle future prospettive economiche. Diversamente per i Paesi del Nord Europa, capofila la Norvegia che condivide un confine di 197 km con la Russia, l’Artico è la politica di difesa tout cour. Dal 2007, in concomitanza con la ripresa dei voli dei bombardieri strategici russi in prossimità dello spazio aereo alleato e con le esercitazioni militari nel varco, Groenlandia, Islanda, Gran Bretagna GIUK gap[10], Reykjavik e Oslo avevano fortemente promosso la necessità di una consapevolezza in merito alle questioni artiche nell’ambito dell’alleanza (Hilde 2014). Fino al 2013 tuttavia Bruxelles restava fedele ad un approccio prudente per la regione e l’allora Segretario Generale Fogh Rasmussen dichiarava che la NATO non aveva intenzione di aumentare presenza e attività nel Grande Nord (O’Dwyer,2013).

Nel 2014 gli eventi in Crimea costituiscono uno spartiacque dei rapporti Russia-Occidente e determinano l’apertura di un dibattito[11] sull’eventualità che l’alleanza possa avere un ruolo più definito e unitario[12] in Artico.

Sul piano operativo, dal 2015 Norvegia, Finlandia, Islanda, Danimarca e Svezia rafforzano il partenariato di difesa (NORDEFCO) e aumentano il ritmo delle esercitazioni congiunte fino ad approvare nel 2018 un documento ambizioso con un programma volto a favorire il dialogo a Nord anche con i tre Stati baltici dell’alleanza, Lettonia, Estonia e Lituania (Nordic Defense Cooperation Vision 2025).

Mosca ha percepito la formazione di un “blocco” di paesi scandinavi, inclusivo del disfacimento della neutralità di Svezia e Finlandia, e lo ha interpretato come dispositivo NATO per il controllo militare e politico dell’Artico come minaccia diretta al suo predominio nell’area. L’atavico senso di accerchiamento russo, che deriva storicamente dalla gestione di un territorio immenso, si è accresciuto nel nuovo millennio con l’effetto geopolitico del cambiamento climatico che apre una nuova frontiera a nord, un tempo assicurata dai ghiacci. In questo gioco a somma zero, Mosca amplifica la minaccia NATO, mentre gli alleati ritengono intimidatorio l'atteggiamento russo.

In realtà nel quadro della ricostruzione dello strumento militare russo e della presentazione del Nord come il fondamento strategico dello sviluppo economico del Paese, proprio la Russia ha proceduto alla modernizzazione o creazione ex novo di decine di basi militari, o dual use, porti e lo sviluppo di sistemi d’arma convenzionali e nucleari a corta e media gittata, capacità di interdizione antiaerea e antinave. Nell’artico russo si materializzano i due vettori principali della politica estera del Cremlino risorse energetiche (20% del PIL) e deterrenza nucleare con la Flotta del Nord. La penisola di Kola ospita 2/3 del nucleare russo e i sottomarini lanciatori di missili balistici capaci di procedere al secondo strike nucleare (Boulègue, 2019).

NATO e Russia hanno incrementato il ritmo delle esercitazioni nell’area, segnale di un orientamento verso l’aspetto della sicurezza militare in Artico. Tra le più rilevanti e attuali[13]per l’Alleanza Trident Juncture 2018, Cold Response 2022 e per la Russia Ocean Shield nel 2019 e Umka 2021.

 

La più recente dottrina artica del Cremlino (2020) menziona la possibilità di un conflitto in Artico e

 mostra l’inquietudine per la presenza straniera che pone una sfida alla sicurezza nazionale. Anche i documenti politici dei Paesi del Nord, Norvegia, Danimarca, Finlandia, Svezia, che sono aggiornati a partire dal 2020, registrano puntualmente il deteriorarsi della relazione con Mosca. Sovranità e integrità territoriale sono ora in primo piano.

Anche l’artico americano è tornato ad essere regione di interesse militare per gli Stati Uniti che oltre alla riattivazione della 2^a Flotta e l’intensificazione del rapporto bilaterale con la Norvegia hanno emanato una serie di dottrine sull’Artico tra cui quella dell’Esercito dal titolo significativo: Regaining Arctic Dominance (2021).

Dal punto di vista strategico l’area è una via per le minacce nel nord America. Pertanto, si profila l’urgenza di procedere con il Canada alla modernizzazione del North America Aerospace Defence Command (NORAD) in risposta alle nuove sfide che potrebbero materializzarsi in Artico[14]. Il che comporta rinnovati concetti di difesa e deterrenza per un'architettura volta a contrastare i progressi cinesi e russi nelle capacità missilistiche a lungo raggio come i missili ipersonici, la prossima generazione di missili cruise e droni. Il Canada, Paese tradizionalmente attento a non allargare influenze esterne, una regione che “appartiene” agli Stati artici, ha modulato questo approccio e con il documento politico di Difesa Strong Secure Engaged (2017) ha posto attenzione sull’abilità russa di proiettare capacità in Artico a detrimento della sicurezza collettiva dell’Alleanza.

Il rapporto NATO 2030, United for a New Era, documento redatto da un gruppo di esperti e pubblicato alla fine del 2020, prodromico al concetto strategico che uscirà dal summit di Madrid a giugno 2022, sottolinea un comportamento russo assertivo nel Grande Nord e nell’Artico con aumento delle capacità militari nelle aree marittime nei colli di bottiglia nel Mare di Barents Baltico, Mar Nero e Mediterraneo. Queste aree costituiscono inesorabilmente un continuum strategico giacché le capacità anti accesso e anti area A2/AD nel Nord (e a Kalinigrad ) rappresentano una sfida per le basi militari alleate dalla Norvegia all’Italia e dal Baltico agli USA.

 

Conclusioni
 

Lo scenario di sicurezza mondiale con un potere diffuso, il ritorno delle tensioni geopolitiche e la gravissima crisi scatenata con l’attacco russo all’Ucraina mettono alla prova la trentennale cooperazione artica. La Russia sovrasta gli Stati artici come potenza militare ed economica nell’area, per questo non è incline al revisionismo al Nord, al contempo Washington, nella Strategia Artica del 2019, reitera la necessità di mantenere nell’area un ordine fondato sulle regole, allontanando l'ipotesi di un conflitto al Nord. Lasciato alle dinamiche interne, l’Artico non dovrebbe orientarsi verso lo scontro. Le problematiche artiche, ad esempio diritti sulle risorse economiche o delimitazione della piattaforma continentale tra Stati rivieraschi, non sono problematiche NATO e possono essere regolate attraverso il diritto internazionale.

La più grave preoccupazione resta il pericolo di escalation orizzontale, una crisi ai confini dell'Europa che possa rapidamente trasformarsi in un confronto di portata più ampia.

Al presente l'Europa sta vivendo un momento drammatico e cruciale per la propria storia, nonostante questo, l’ipotesi della scomposizione del regime artico non è un fait accompli e non coincide con gli interessi degli Stati artici dell’Alleanza, tanto meno della Russia.

 Le problematiche di sicurezza non tradizionale, del resto, non vengono meno nel momento in cui la regione riacquista l'importanza strategica che aveva durante la guerra fredda. Al contrario, la situazione è molto più complicata di un tempo perché il riscaldamento climatico non cessa di alterare pericolosamente la fisionomia fisica e geopolitica dell’Artico e dell’intero pianeta.

In questo senso è auspicabile che l’Alleanza inizi a colmare il gap di riflessione strategica a proposito del Grande Nord.

 

Bibliografia

• Boulègue Mathieu, Russia’s Military Posture in the Arctic: Managing Hard Power in a ‘Low Tension’ Environment Chatam House 2019 https://bit.ly/3wxaEW5
• Facon Isabelle, La nouvelle armée russe, Les Carnets de L’Observatoire, 2021
• Bobo Lo, Russia and the New World Disorder, Chatam House, 2015
• Gunhild Hoogensen Gjørv , Kara K. Hodgson
• Arctic Exceptionalism” or “comprehensives security”? Understanding security in the Arctic
• The Arctic Yearbook
  https://bit.ly/3L2KU80
•  Laurelle Marlene, Russia’s Arctic Policy: A Power Strategy and Its Limits Russie.Nei.Visions, No. 117, Ifri, March 2020 https://bit.ly/36tq02y
• Stephen Krasner, Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables
•  International Organization, Vol. 36, No. 2, International Regimes (Spring, 1982), pp.185-205 https://bit.ly/3JAK6a8
• O’Dwyer NATO Rejects direct Arctic Presence, Defense News, 2013 https://bit.ly/3wxz0yM
• Østagen Andreas,The New Geopolitics of the Arctic: Russia, China and the EU ,2019
• Martens Center of European Studies https://bit.ly/37Cbt5g
• Exner Pinot, Robert Murrey, Regional Order in the Arctic: Negotiated Exceptionalism, The Arctic Institute, 2017 https://bit.ly/36gB7fJ
• S.Soare Arctic Stress Test , Great power competition and Euro-Atlantic defence in the High North 2020 https://bit.ly/36rutmK
• Rolf Tamnes and Kristine (ed) Geopolitics and Security in the Arctic, Routledge, 2014

Documenti politici

 

• European Commission ,A stronger EU engagement for a peaceful, sustainable and prosperous Arctic https://bit.ly/37Ftlw6
• Strong Secure Engaged Canada’s Defence Policy https://bit.ly/3Jwqynf
• Climate Change 2022 ,Impacts Adaptation and Vulnerability IPCC Sixth Assessement Report https://bit.ly/3itN7x0
• US Department of State, US Norway Supplementary Defense Cooperation Agreement April 2021 https://bit.ly/3L0oILK
• United States Army, Regaining Arctic Dominance January 2021 https://bit.ly/3N5ETsV
• Joint Statement on Norad Modernisation, August 17, 2021 https://bit.ly/3tutYB7
• Department of Defense Arctic Strategy June 2019,https://bit.ly/3qrwlCP
• NATO 2030: United for a New Era. Analysis and Recommendations Of the Reflection Group appointed by NATO Secretary General, 25 November 2020 https://bit.ly/3itLeQW
• NORDEFCO Vision 2025 https://bit.ly/3L0oILK

 

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